為理順農(nóng)墾國有農(nóng)場社會管理渠道，進一步創(chuàng)新農(nóng)場社會管理方式，我們通過面上調(diào)查和會議研討等方式，對全國農(nóng)墾國有農(nóng)場社會管理及基層群眾自治組織建設(shè)情況進行了專題調(diào)研，對存在問題和進一步加強國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)的主要任務(wù)和政策措施進行了認真研究，形成調(diào)研報告如下。
一、農(nóng)墾國有農(nóng)場社會管理及基層群眾自治組織建設(shè)情況
?。ㄒ唬v史背景
農(nóng)墾國有農(nóng)場大多是在荒無人煙的地區(qū)建立的。建場初期，由于沒有社會依托，絕大多數(shù)農(nóng)場在經(jīng)濟建設(shè)的同時，根據(jù)社會發(fā)展需要興辦了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公檢法司等各項社會事業(yè)，為保障墾區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到重要的促進作用，但也給農(nóng)場和職工帶來沉重的負擔。改革開放以來，為減輕農(nóng)場和職工辦社會負擔，促進農(nóng)場社會事業(yè)更好更快發(fā)展，農(nóng)墾在理順社會管理體制方面進行了多方面探索，如在條件成熟的農(nóng)場推進政企分開，將普通教育、醫(yī)療、公檢法司等社會職能移交地方政府管理等，到2010年底，除新疆兵團和黑龍江、海南墾區(qū)外，公檢法司機構(gòu)基本移交完畢。同時，有31個墾區(qū)全面進行了普通中小學(xué)的移交，30個墾區(qū)進行了醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的移交，扣除財政補貼，累計減輕農(nóng)場負擔14.7億元。但是，由于多種原因，仍有部分墾區(qū)和農(nóng)場需要承擔未完全移交出去的普通中小學(xué)教育、醫(yī)療衛(wèi)生，以及衛(wèi)生防疫、水利、交通、通訊、文化、社會救助、計劃生育、社區(qū)管理等公益性、行政性社會管理職能。
?。ǘ┕芾憩F(xiàn)狀
目前，農(nóng)墾國有農(nóng)場的社會事務(wù)主要在農(nóng)場和基層社區(qū)（包括場本級社區(qū)和分場、生產(chǎn)隊）兩個層面運行。
1.農(nóng)場社會管理。農(nóng)場社會管理主要采取兩種運行方式。
一是由農(nóng)場自己管理。即由農(nóng)場內(nèi)設(shè)機構(gòu)代行政府社會管理職能。2010年，全國農(nóng)墾實行內(nèi)部政企分開的墾區(qū)和農(nóng)場中，內(nèi)設(shè)專職社政管理機構(gòu)7248個，管理人員4.93萬人；實行政企合一的墾區(qū)和農(nóng)場中，合設(shè)的經(jīng)營和社政管理機構(gòu)9893個，管理人員3.87萬人。以上模式是目前絕大多數(shù)墾區(qū)和農(nóng)場社會工作的基本管理方式，約占農(nóng)場總數(shù)的87%。
二是由在農(nóng)場設(shè)立的政府機構(gòu)管理。到2010年底，經(jīng)政府批準在墾區(qū)或農(nóng)場設(shè)立的地市級政府5個，縣區(qū)級政府4個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府220個，約占農(nóng)場總數(shù)的13%。
2.基層社區(qū)管理。長期以來，農(nóng)場基層社區(qū)管理工作主要由農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營管理機構(gòu)承擔，直到2000年以后，才有少量墾區(qū)和農(nóng)場進行了居（村）民委員會建設(shè)試點。目前，全國農(nóng)墾農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)還處于探索起步階段，因此，基層社區(qū)的管理和運行方式也有所不同。在1.6萬多個基層社區(qū)單位中（包括農(nóng)場本級社區(qū)和分場、生產(chǎn)隊社區(qū)），大體有三種管理方式：
一是由經(jīng)政府批準設(shè)立的居（村）民委員會等社區(qū)管理機構(gòu)管理。到2010年底，在全國農(nóng)墾國有農(nóng)場中，經(jīng)政府批準設(shè)立的社區(qū)管理機構(gòu)為1800多個，約占農(nóng)場所屬分場和生產(chǎn)隊總數(shù)的11%左右。其中村民委員會1155個、居民委員會383個，其業(yè)務(wù)和經(jīng)費全部由地方政府管理的占20%，業(yè)務(wù)受地方政府指導(dǎo)、經(jīng)費由農(nóng)場負責(zé)的占80%。主要集中在城郊農(nóng)場、設(shè)立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或管理區(qū)的農(nóng)場、以及場代村等地方。
二是由農(nóng)場自行設(shè)立的社區(qū)管理機構(gòu)管理。到2010年底，在全國農(nóng)墾國有農(nóng)場中，由農(nóng)場自行設(shè)立的社區(qū)管理機構(gòu)大約6907個，約占農(nóng)場所屬分場和生產(chǎn)隊總數(shù)的43.17%。其中居民委員會4086個，村民委員會1584個，其業(yè)務(wù)和經(jīng)費有的是由農(nóng)場管理部門全部負責(zé)，有的是業(yè)務(wù)受地方政府指導(dǎo)、經(jīng)費由農(nóng)場負責(zé)。主要集中在實行內(nèi)部政企分開的墾區(qū)和農(nóng)場。
三是由農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營等部門代管。2010年底，在全國農(nóng)墾國有農(nóng)場中，由農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營等部門代管的7226個，約占農(nóng)場所屬分場和生產(chǎn)隊總數(shù)的45.16%，其業(yè)務(wù)和經(jīng)費基本由農(nóng)場管理部門負責(zé)。主要集中在政企合一的墾區(qū)和農(nóng)場。
?。ㄈ┕ぷ鞒尚?BR> 近幾年來，部分墾區(qū)不斷深化社會管理體制改革，加強基層群眾自治組織建設(shè)，探索建立充滿活力的基層群眾自治機制，一定程度上發(fā)揮了基層群眾自治組織在社區(qū)管理和服務(wù)等方面的重要作用。
一是符合國有農(nóng)場特點的社區(qū)建設(shè)制度體系在部分墾區(qū)內(nèi)部初步建立。在推進國有農(nóng)場分離辦社會職能和內(nèi)部政企分開改革的同時，部分墾區(qū)借鑒城市社區(qū)管理的模式，參照城市居民委員會的管理辦法，通過制定指導(dǎo)性文件，建立了符合墾區(qū)實際的基層群眾自治組織建設(shè)和運行政策體系，使國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)實現(xiàn)有章可循。如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團從2004年起相繼制定了 一系列文件，明確了基層群眾自治組織的組建程序和職責(zé)、社區(qū)議事協(xié)商機制、社區(qū)工作考核制度，初步落實了社區(qū)管理機構(gòu)、人員、編制和辦公經(jīng)費；河北農(nóng)墾通過頒布工作制度，使社區(qū)工作走上了規(guī)范化、制度化軌道，形成了專人管理、專人檢查、專人考核的運行機制；寧夏農(nóng)墾制定了社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、居民會議或居民代表會議制度、社區(qū)自治章程或居民公約、社區(qū)居務(wù)公開等制度，社區(qū)居委會的各項規(guī)章制度逐步健全。
二是對社區(qū)居民委員會、村民委員會等基層群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)逐步加強。國有農(nóng)場基層群眾自治組織中的黨組織建設(shè)逐步加強，部分墾區(qū)實現(xiàn)了黨組織和黨的工作全覆蓋，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用得到進一步發(fā)揮。如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團在所有團場的社區(qū)都建立了黨支部（總支），37%的社區(qū)實現(xiàn)了“兩委”書記、主任交叉任職，近50%的社區(qū)實現(xiàn)了“兩委”委員交叉任職，各社區(qū)黨支部（總支）還建立健全了“社區(qū)黨建聯(lián)席會議”制度，實現(xiàn)了社區(qū)政治資源和組織資源的有效整合，社區(qū)黨建工作機制不斷創(chuàng)新；江蘇農(nóng)墾在推進農(nóng)場社區(qū)管理委員會建設(shè)過程中，始終堅持農(nóng)場黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分工負責(zé)制，黨委書記負責(zé)社區(qū)建設(shè)的總體協(xié)調(diào)工作，農(nóng)場黨委負責(zé)對社區(qū)建設(shè)的宏觀規(guī)劃、重點項目的決策、相關(guān)管理制度的制定、社區(qū)建設(shè)目標考評和相關(guān)問題的指導(dǎo)，初步形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)管委會牽頭、農(nóng)場有關(guān)部門配合、社會力量支持、群眾廣泛參與的推進社區(qū)建設(shè)的整體合力。
三是社區(qū)管理服務(wù)平臺初步搭建，社區(qū)管理服務(wù)能力進一步提高。國有農(nóng)場社區(qū)從群眾的需求出發(fā)，堅持以人為本、服務(wù)群眾的原則，不斷豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量和水平，逐步建立了以社會互助為重點的社會化服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)了社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的新機制。如黑龍江農(nóng)墾設(shè)立的場直社區(qū)黨工委和場直社區(qū)管理服務(wù)站，通過整合民政、勞動、社保、人口、計生、文化、信訪、綜合治理等管理職能和服務(wù)資源，設(shè)立“一站式”服務(wù)窗口，構(gòu)建起社區(qū)綜合管理和服務(wù)平臺，提高了社區(qū)管理服務(wù)效率；浙江農(nóng)墾針對外來務(wù)工人員較多的特點，積極開展以社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)和管理為主，面向社區(qū)范圍的社會救助、再就業(yè)、社會保障等社會化服務(wù)；安徽農(nóng)墾大多數(shù)農(nóng)場經(jīng)地方勞動保障部門授權(quán)，建立了社區(qū)勞動和社會保障工作站，積極為農(nóng)場職工居民辦理低保、殘疾人困難補助、失業(yè)救助等手續(xù)，極大地方便了職工群眾。
?。ㄋ模├щy及問題
由于農(nóng)場的社會管理工作至今仍主要由自己承擔，且居（村）民委員會等基層群眾自治組織建設(shè)起步較晚，發(fā)展極不平衡，存在很多困難和問題，突出表現(xiàn)在：
一是社會管理渠道不暢。由于87%的農(nóng)場和89%的分場、生產(chǎn)隊沒有經(jīng)政府批準設(shè)立規(guī)范的社會管理機構(gòu)，自設(shè)的機構(gòu)又缺乏法律地位，因此，相應(yīng)的社會管理工作和建設(shè)規(guī)劃無法納入當?shù)卣芾砬?。這種體制不順、渠道不暢，甚至游離于國家社會管理大體制之外的狀況，使得農(nóng)墾社會事業(yè)的發(fā)展水平相對滯后，社會管理的工作力度相對較弱。部分墾區(qū)的交通、通訊、飲水、電力、水利、小城鎮(zhèn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、文化等公益事業(yè)建設(shè)，沒有完全納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和投資計劃；當?shù)卣P(guān)于社會發(fā)展的相關(guān)政策，部分墾區(qū)還不能完全享受，一些農(nóng)場的社會事業(yè)發(fā)展已明顯落后于當?shù)剞r(nóng)村。
二是缺乏必要的經(jīng)費保障。改革開放以來、尤其是最近幾年，中央和地方各級政府為解決農(nóng)墾國有農(nóng)場和職工辦社會的負擔問題，不斷加大對農(nóng)場社會事業(yè)的經(jīng)費補貼和政策支持，很大程度上減輕了農(nóng)場和職工的負擔。但由于農(nóng)墾社會管理和建設(shè)的經(jīng)費支持屬于補貼性質(zhì)，且墾區(qū)社會發(fā)展要解決的遺留問題較多，各級政府的這些支持很難保障實際需要。
從農(nóng)場社會管理經(jīng)費保障實際情況看：多數(shù)農(nóng)場承擔社會管理的人員經(jīng)費已基本由各級財政給予了專項補貼。但公用經(jīng)費、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費除中央直屬墾區(qū)有部分保障外，地方墾區(qū)大多沒有納入當?shù)卣Ｕ戏秶居赊r(nóng)場承擔。2010年，全國農(nóng)墾辦社會支出總額193.69億元，其中，農(nóng)場負擔71.93億元，占37.1%。
從基層群眾自治組織經(jīng)費保障實際情況看：自行設(shè)立的居（村）民委員會的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費大多來源于農(nóng)場的經(jīng)營收入，基本沒有公共財政經(jīng)費支持，資金投入的不足，造成農(nóng)場社區(qū)管理隊伍不穩(wěn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、管理和服務(wù)難以滿足居民群眾所需；即使是經(jīng)政府批準設(shè)立的居（村）民委員會，除人頭費外，其他經(jīng)費也主要靠農(nóng)場補貼。2010年，經(jīng)政府批準設(shè)立的農(nóng)場居（村）民委員會中，得到地方財政經(jīng)費支持的僅占總數(shù)的25%左右。
三是社會管理與經(jīng)營管理不夠協(xié)調(diào)。國有農(nóng)場雖然承擔有辦社會職能，但基本屬性是企業(yè)，與政府社會管理機構(gòu)比，在工作重點、運行方式、管理手段等方面有很大不同，用企業(yè)經(jīng)營管理方式去管社會，必然有一定的困難并產(chǎn)生一些矛盾。從分場、生產(chǎn)隊等基層單位情況看，未設(shè)立居（村）民委員會的，要么出現(xiàn)重企輕社的情況，基層單位領(lǐng)導(dǎo)很少過問社會事務(wù)；要么出現(xiàn)重社輕企的情況，繁重的社會事務(wù)影響了基層單位行使經(jīng)營職能。設(shè)立了居（村）民委員會的，尤其是內(nèi)設(shè)機構(gòu)，存在居（村）民委員會的職能與生產(chǎn)隊的職能在分工上不夠明確的情況，甚至有相當部分居（村）民委員會存在行政化傾向，沒有真正讓國有農(nóng)場社區(qū)居民參與到社區(qū)管理中來，群眾的自治功能尚未有效發(fā)揮。
四是組織建設(shè)缺乏支持。農(nóng)墾國有農(nóng)場是我國經(jīng)濟社會的重要組成部分，但大部分農(nóng)場的社會建設(shè)與管理問題特別是組織建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、投資渠道、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，至今沒有擺到當?shù)卣淖h事日程。加上農(nóng)墾管理體制多樣、情況復(fù)雜，在制度安排和政策支持上，尚沒有專門對國有農(nóng)場如何建立運行規(guī)范的基層群眾自治組織做出明確規(guī)定。
二、國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)的基本思路
?。ㄒ唬﹪修r(nóng)場建立完善基層群眾自治組織的必要性
國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)是社會管理的重要內(nèi)容，加強國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)，對創(chuàng)新農(nóng)場社會管理體制機制、理順農(nóng)場社會管理渠道、促進農(nóng)場社會事業(yè)健康有序發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。
一是建立和完善居（村）民委員會組織，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的必然要求。黨的十六大以來，黨和政府越來越重視社會建設(shè)，按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略思想，明確提出社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)四位一體的中國特色社會主義事業(yè)總體布局。2009年，民政部在全國開展了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋”創(chuàng)建活動，要求盡快做到領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、社區(qū)各項服務(wù)和管理的全覆蓋。2010年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2010〕27號），對城市社區(qū)工作進行了全面部署，社會管理進入新的歷史階段。2011年年初，胡錦濤總書記針對社會管理新形勢，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上提出了要努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎(chǔ)工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制的新要求。2011年5月30日，中共中央政治局會議專題研究加強和創(chuàng)新社會管理問題，進一步提出要加強基層社會管理和服務(wù)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。加強和創(chuàng)新社會管理，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。在國家越來越重視社會管理的大背景下，國有農(nóng)場如果不抓住機遇推進國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)，將在社會管理創(chuàng)新上處于落后和被動的局面，自辦社會及社會管理長期游離于體制外的“邊緣化”問題仍將不能得到解決，最終影響國有農(nóng)場社會問題的解決、社會矛盾的化解、社會行為的規(guī)范、社會事業(yè)的發(fā)展。
二是建立和完善居（村）民委員會組織，是農(nóng)墾社會管理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。國有農(nóng)場是我國經(jīng)濟社會的重要組成部分，具有經(jīng)濟性、社會性和區(qū)域性特點。特別是相對獨立、需要自主承擔社會管理和服務(wù)職能的國有農(nóng)場，既是社區(qū)公民社會生活的共同體，又是生產(chǎn)活動的共同體，與我國城鄉(xiāng)社區(qū)比，社區(qū)管理和服務(wù)的情況更為復(fù)雜、內(nèi)容更為豐富、任務(wù)更為艱巨。目前，農(nóng)墾國有農(nóng)場地域范圍內(nèi)常住人口達1300多萬，流動人口也在逐年增加。為此，國有農(nóng)場社區(qū)必須同城市和農(nóng)村社區(qū)一樣，建立和完善基層群眾自治組織，切實發(fā)揮居（村）民委員會在管理和服務(wù)居民群眾、密切黨群干群關(guān)系、維護社會穩(wěn)定等方面的重要作用。
三是建立和完善居（村）民委員會組織，是農(nóng)墾改革發(fā)展的內(nèi)在要求。國有農(nóng)場分離社會職能工作雖然取得顯著成效，但主要集中在教育、衛(wèi)生、公檢法司等系統(tǒng)管理的職能上，大多數(shù)農(nóng)場區(qū)域內(nèi)的社會事務(wù)性工作尤其是社區(qū)管理工作在短期內(nèi)很難完全移交，有些社會管理職能甚至與農(nóng)場的經(jīng)營管理融為一體。隨著農(nóng)墾小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進，國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)從業(yè)人員搬進農(nóng)場小城鎮(zhèn)社區(qū)，居住環(huán)境、生活方式、鄰里關(guān)系和管理主體也都在發(fā)生深刻的變化。農(nóng)場傳統(tǒng)的管理體制、管理方式乃至管理力度，已不能完全適應(yīng)新形勢下農(nóng)場社區(qū)管理的要求。為更好地發(fā)揮農(nóng)墾在保障國家糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給中的骨干作用，在運用先進技術(shù)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的示范作用，在農(nóng)業(yè)“走出去”中的引領(lǐng)作用，在穩(wěn)定邊疆、繁榮邊疆、加快民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中的促進作用，必須從國家戰(zhàn)略高度出發(fā)，加快理順農(nóng)墾社會管理和經(jīng)營管理的關(guān)系，完善國有農(nóng)場社會管理組織體系，發(fā)揮居（村）民委員會等基層群眾自治組織在基層社會管理和公共服務(wù)中的重要作用，為農(nóng)墾改革和發(fā)展提供制度保障，創(chuàng)造更加和諧的社會環(huán)境。
?。ǘ﹪修r(nóng)場建立完善基層群眾自治組織的基本思路
建立并完善國有農(nóng)場基層群眾自治組織，是農(nóng)墾管理體制改革的重要內(nèi)容，必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七大和十七屆三中、四中、五中全會精神，將國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)作為加強和創(chuàng)新農(nóng)墾社會管理的基礎(chǔ)，認真實施《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》，以服務(wù)農(nóng)場居民群眾為宗旨，以理順并打通社區(qū)管理渠道、建立規(guī)范的社區(qū)管理組織體制和運行機制、促進農(nóng)場社會和諧發(fā)展為目標，著力加強和改進國有農(nóng)場基層群眾自治組織的組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、制度建設(shè)、設(shè)施建設(shè)，努力把國有農(nóng)場居（村）民委員會建設(shè)成為功能完善、充滿活力、作用明顯、群眾滿意的群眾性自治組織，促進墾區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
（三）國有農(nóng)場建立完善基層群眾自治組織的基本原則
加強國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)，必須堅持以下原則：
一是堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持，農(nóng)場推動、群眾參與的原則。發(fā)揮各級黨委在國有農(nóng)場社會管理和基層群眾自治組織建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保國有農(nóng)場居（村）民委員會在黨委領(lǐng)導(dǎo)下依法開展工作。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，切實把國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)納入各級政府城鄉(xiāng)居（村）民委員會組織體系，科學(xué)規(guī)劃，依法建立，依法管理。發(fā)揮農(nóng)墾的組織優(yōu)勢，推動并協(xié)助當?shù)卣晟茋修r(nóng)場居（村）民委員會的組織體系和運行機制。發(fā)揮農(nóng)場居民群眾的主體作用，主動參與國有農(nóng)場居（村）民委員會的組織建設(shè)和服務(wù)管理，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，盡快形成政府行政管理與基層群眾自治有效銜接、良性互動的格局，推動農(nóng)場社會事業(yè)又好又快發(fā)展。
二是堅持因地制宜，有序推進的原則。充分考慮不同墾區(qū)和農(nóng)場的特點、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，將農(nóng)場居（村）民委員會建設(shè)與農(nóng)場管理體制改革相結(jié)合，因地制宜、分類指導(dǎo)。既要加快農(nóng)場居（村）民委員會的建設(shè)步伐，又不齊步走；既要依法規(guī)范設(shè)立，又要遵循農(nóng)場經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，形成符合國有農(nóng)場經(jīng)濟社會特點的農(nóng)墾居（村）民委員會組織體系和運行方式。
三是堅持依法辦事，服務(wù)居民的原則。以服務(wù)農(nóng)場社區(qū)居民群眾為宗旨，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)場居民群眾根本利益作為居（村）民委員會建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，發(fā)揮居民群眾民主參與農(nóng)場社會管理的基礎(chǔ)作用。
（四）國有農(nóng)場建立完善基層群眾自治組織的工作目標
農(nóng)場居（村）民委員會建設(shè)要從基礎(chǔ)工作著手，穩(wěn)步推進?！笆濉睍r期，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的國有農(nóng)場社會管理格局，在條件成熟的國有農(nóng)場建立健全居（村）民委員會組織，理順國有農(nóng)場社區(qū)管理渠道，增強社區(qū)管理和服務(wù)功能，建立健全社區(qū)保障機制，擴大社區(qū)居民自治范圍，逐漸形成符合農(nóng)墾發(fā)展規(guī)律、依法運行、充滿生機與活力的國有農(nóng)場社區(qū)管理體制和機制，形成社會管理人人參與、和諧社會人人共享的良好局面。
三、國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)的主要任務(wù)
健全國有農(nóng)場基層群眾自治組織的組織體系，解決長期困擾和阻礙農(nóng)場居（村）民委員會建設(shè)的突出問題，是當前和今后一個時期加強國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)的關(guān)鍵，要以此為抓手，重點加強以下幾方面工作。
?。ㄒ唬┙∪r(nóng)場基層群眾自治組織體系
國有農(nóng)場居民委員會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)場社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。根據(jù)試點農(nóng)場實踐，國有農(nóng)場基層群眾自治組織的建立可以采取以下方式：
1.組織形式。根據(jù)國有農(nóng)場職工及家屬基本已由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)場職工及家屬的社會保障基本執(zhí)行城鎮(zhèn)企業(yè)及城鎮(zhèn)居民社保政策，以及農(nóng)場小城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展的實際情況，農(nóng)場基層群眾自治組織應(yīng)以居民委員會為主要組織形式。部分實行場代村、或撤場并村、或已經(jīng)政府批準建立了村民委員會的，可以實行或繼續(xù)保留村民委員會組織。
2.設(shè)立程序。必須嚴格按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》要求，由農(nóng)場報請所在縣（市）政府批準，確保農(nóng)場居（村）民委員會的法律地位。集團化墾區(qū)經(jīng)省政府授權(quán)認可的，也可報省農(nóng)墾主管部門批準，省政府備案，納入政府管理的居（村）民委員會組織體系。
3.機構(gòu)規(guī)模。應(yīng)本著便于管理、便于服務(wù)、便于居民自治的原則和精簡效能的要求，根據(jù)公共服務(wù)資源配置、人口規(guī)模、管理幅度等實際情況確定，一般以1000 ~ 3000戶為一個設(shè)立單位。大農(nóng)場可按管理區(qū)（分場）或生產(chǎn)隊設(shè)立，也可在二、三個規(guī)模小的分場或生產(chǎn)隊共設(shè)，并根據(jù)居住情況在居民委員會下設(shè)居民小組；小農(nóng)場可只設(shè)一個居民委員會和若干居民小組；規(guī)模較小且與當?shù)爻擎?zhèn)居民共同居住的，還可并入相鄰的社區(qū)居民委員會管理，逐步實現(xiàn)國有農(nóng)場社區(qū)居民的全員覆蓋。
?。ǘ┖侠砼鋫涔ぷ魅藛T，并保障相應(yīng)待遇
國有農(nóng)場的居（村）民委員會成員經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，一般每個居（村）民委員會配置5 ~ 9人，并盡可能從有群眾工作經(jīng)驗的農(nóng)場退休人員中產(chǎn)生。人口較多、社區(qū)管理和服務(wù)任務(wù)較重的，也可按照所轄居民的一定比例，面向社會公開招聘。按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，社區(qū)居民委員會成員、社區(qū)專職工作人員報酬由縣級以上地方人民政府統(tǒng)籌解決，其標準原則上不低于上年度當?shù)厣鐣骄べY水平。社區(qū)居民委員會成員和社區(qū)專職工作人員按國家有關(guān)規(guī)定參加養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險。對當選的退休人員和聘用的兼職工作人員，可適當給予一定的勞務(wù)補貼。定期組織社區(qū)居民委員會成員和專職工作人員參加當?shù)厝嗣裾蚺沙鰴C構(gòu)組織的專門培訓(xùn)，提高服務(wù)群眾和依法辦事的能力和水平。
?。ㄈ┟鞔_居民委員會的主要職能
農(nóng)場居民委員會是黨和政府聯(lián)系社區(qū)居民群眾的橋梁和紐帶，主要是協(xié)助基層政府或派出機關(guān)做好社會治安、公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社區(qū)教育、社會保障、社會救助，以及老年人、殘疾人的權(quán)益保障工作；依法組織開展社區(qū)服務(wù)、興辦有關(guān)服務(wù)事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、化解社區(qū)矛盾、監(jiān)督社區(qū)建設(shè)等工作。在職能劃分上，特別要注意理順國有農(nóng)場居民委員會與農(nóng)場其他生產(chǎn)經(jīng)營和管理部門的工作關(guān)系，避免職能重疊，增加管理人員和管理成本。
（四）多渠道籌集工作經(jīng)費
完善政府、農(nóng)場和社會投入相結(jié)合的經(jīng)費保障機制。爭取將農(nóng)場居民委員會工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入所在地城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，有條件的農(nóng)場，也應(yīng)盡力為其提供方便。將居民委員會的工作經(jīng)費以及服務(wù)設(shè)施等建設(shè)經(jīng)費納入當?shù)卣斦A(yù)算；興辦公益事業(yè)所需費用，經(jīng)居民會議和居民代表會議討論，按照自愿原則，也可以向社區(qū)居民或受益單位籌集，并定期向居民公開使用情況。國有農(nóng)場要積極引導(dǎo)地域范圍內(nèi)的二、三產(chǎn)業(yè)企業(yè)為居民委員會開展工作提供人力、物力和財力支持。
?。ㄎ澹┙⒔∪蠂修r(nóng)場特點的基層自治組織運行機制
根據(jù)國有農(nóng)場實際：一是加強制度建設(shè)，進一步完善居民代表大會、居民委員會、居民協(xié)商議事監(jiān)督委員會制度和社區(qū)公約、場規(guī)民約等制度，確保居民委員會能夠有效完成法律規(guī)定的各項任務(wù)，不斷提高服務(wù)效率。二是健全居民委員會議事機制，確保社區(qū)各項事務(wù)運轉(zhuǎn)暢通、居民能依法辦理自己的事情。三是明確農(nóng)場職工代表大會和居民代表大會的職責(zé)劃分。國有農(nóng)場職工代表大會是農(nóng)場職工行使管理權(quán)力的機構(gòu)，審議農(nóng)場重大經(jīng)營決策和關(guān)系職工切身利益的重大事項。居民代表大會是社區(qū)的權(quán)力機構(gòu)，決定社區(qū)全體成員的公共事業(yè)、社會活動等重大事項。居民委員會是居民代表大會的執(zhí)行機構(gòu)。社區(qū)居民協(xié)商議事監(jiān)督委員會負責(zé)監(jiān)督社區(qū)居民委員會依法行使職能。
四、國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)的政策建議
國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)，既要靠農(nóng)墾各級主管部門和農(nóng)場的努力，更離不開國家及各級政府的支持，根據(jù)實踐，當前應(yīng)重點在以下幾個方面給予支持。
1.在工作組織上，加強對農(nóng)墾國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)墾國有農(nóng)場社區(qū)建設(shè)是一項復(fù)雜的社會工程，綜合性強，需要多個部門相互配合，協(xié)調(diào)運行。各級黨委政府、各有關(guān)部門要充分認識國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)的重大意義，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)職能，統(tǒng)籌考慮國有農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)工作，加強指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。地方各級政府應(yīng)根據(jù)國有農(nóng)場規(guī)模和特點，明確農(nóng)場建立居（村）民委員會的途徑、辦法和實施步驟，為國有農(nóng)場建立和完善居（村）民委員會等基層群眾自治組織創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和條件。各級農(nóng)墾主管部門要在墾區(qū)各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，進一步統(tǒng)一思想，充分認識農(nóng)場基層群眾自治組織建設(shè)的重要性，將建立和完善國有農(nóng)場居（村）民委員會工作提上重要議事日程，結(jié)合墾區(qū)實際制定相應(yīng)的工作計劃和工作方案，把握好推進工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和工作重點，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門各負其責(zé)、群眾廣泛參與的新局面。
2.在工作規(guī)劃上，將農(nóng)墾國有農(nóng)場社區(qū)建設(shè)納入當?shù)厣鐓^(qū)建設(shè)統(tǒng)一部署。農(nóng)墾國有農(nóng)場的社區(qū)建設(shè)，是城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，各級政府應(yīng)將農(nóng)墾國有農(nóng)場社區(qū)建設(shè)同當?shù)爻青l(xiāng)社區(qū)建設(shè)同步推進，真正實現(xiàn)社區(qū)管理全覆蓋。根據(jù)農(nóng)場社區(qū)人口數(shù)量，合理確定社區(qū)組織工作用房，以及社區(qū)衛(wèi)生、警務(wù)、文化、體育、養(yǎng)老等服務(wù)設(shè)施建設(shè)標準，將國有農(nóng)場社區(qū)公益服務(wù)建設(shè)納入國家城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，加大公共財政對國有農(nóng)場社區(qū)公益服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入，使國有農(nóng)場社區(qū)建設(shè)跟上全國城鄉(xiāng)社區(qū)標準化建設(shè)的步伐。
3.在工作經(jīng)費上，將國有農(nóng)場社區(qū)管理經(jīng)費納入公共財政保障范圍。目前，國有農(nóng)場社區(qū)管理經(jīng)費主要來源于農(nóng)場補貼，作為農(nóng)場的社會性支出核算。由于社區(qū)管理經(jīng)費不屬于企業(yè)經(jīng)營性支出，在計繳企業(yè)所得稅上不能予以扣除，不僅增加了農(nóng)場辦社會負擔，也增加了農(nóng)場的稅負。為確保農(nóng)場社區(qū)管理和服務(wù)正常運行，應(yīng)將農(nóng)場社區(qū)同城鎮(zhèn)社區(qū)、鄉(xiāng)村社區(qū)一起納入公共財政保障范圍，將居（村）民委員會的工作經(jīng)費以及服務(wù)設(shè)施等建設(shè)經(jīng)費納入當?shù)卣斦A(yù)算，使國有農(nóng)場在社區(qū)管理經(jīng)費上同等享受公共財政政策。
責(zé)任編輯：成德波
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