《海南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，“推進(jìn)墾地在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融入、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地利用、項(xiàng)目招商等方面一體化融合發(fā)展”。2021年海南省《政府工作報(bào)告》也提出，“制定墾區(qū)高質(zhì)量發(fā)展政策意見(jiàn)，實(shí)施墾地融合發(fā)展試點(diǎn)示范工程”。基于海南省情，墾地融合發(fā)展是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進(jìn)海南鄉(xiāng)村振興、補(bǔ)齊墾地區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展短板，確保墾區(qū)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興與自貿(mào)港建設(shè)同步推進(jìn)的重要內(nèi)容。海南農(nóng)墾是全省最大的國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)集群，土地面積占全省陸域土地面積1/5，區(qū)域內(nèi)人口占全省農(nóng)村人口1/6，通過(guò)推動(dòng)墾地融合發(fā)展，促進(jìn)海南農(nóng)墾發(fā)展和墾區(qū)振興，是落實(shí)省委、省政府決策部署的重要舉措，對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)和推進(jìn)全省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。
墾地融合發(fā)展現(xiàn)狀
一是農(nóng)墾社會(huì)職能全面移交。經(jīng)過(guò)近5年努力，海省在全國(guó)首創(chuàng)設(shè)“居”，承接墾區(qū)20多個(gè)大類110多個(gè)小項(xiàng)的管理和公共服務(wù)職能；完成墾區(qū)3家直屬醫(yī)院、79家農(nóng)場(chǎng)醫(yī)院、公安局及下轄16個(gè)分局及77個(gè)派出所(含協(xié)警)、45所公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、水庫(kù)安全、住房公積金等事項(xiàng)移交，安排相關(guān)工作人員1.3萬(wàn)余人。實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能全面移交，墾區(qū)職工群眾的生產(chǎn)生活進(jìn)一步融入地方。
二是初步建立墾地合作機(jī)制。海墾控股集團(tuán)積極融入全省發(fā)展大局，編制墾區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃專題研究綱要，著力推動(dòng)墾地“空間規(guī)劃、土地利用、產(chǎn)業(yè)投資、公共服務(wù)和項(xiàng)目建設(shè)”一體化融合發(fā)展，主動(dòng)與?？凇⑷齺?、儋州等17個(gè)市縣建立墾地聯(lián)席會(huì)議制度，定期協(xié)調(diào)墾地融合發(fā)展問(wèn)題。
三是墾地在重點(diǎn)民生工程和重點(diǎn)工作方面緊密配合。海墾控股集團(tuán)密切配合抓好疫情防控、脫貧攻堅(jiān)、警保聯(lián)控、防風(fēng)度汛、園區(qū)開(kāi)發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)價(jià)保供和重點(diǎn)項(xiàng)目落地建設(shè)等工作，為海南熱帶雨林國(guó)家公園生態(tài)搬遷以及邁灣、天角潭水庫(kù)移民搬遷和瓊樂(lè)、山海、萬(wàn)洋、文臨高速公路征地，“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，累計(jì)提供土地2.28萬(wàn)畝。墾地聯(lián)動(dòng)開(kāi)展“兩違”整治，完成墾區(qū)“兩違”圖斑處置3.27萬(wàn)宗，掛賬監(jiān)管1.7萬(wàn)宗，完成率100%，全年調(diào)處收回被占地11.05萬(wàn)畝。
四是以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)輻射推動(dòng)墾地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。5年來(lái)，海墾控股集團(tuán)實(shí)施“八八”戰(zhàn)略，在推動(dòng)橡膠、南繁育制種、熱帶水果、熱帶作物、草畜養(yǎng)殖等八大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、提供農(nóng)業(yè)服務(wù)等方式，帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如，在荔枝產(chǎn)業(yè)方面，2017年-2020年的荔枝總產(chǎn)量分別為5000萬(wàn)斤、6600萬(wàn)斤、6000萬(wàn)斤、6100萬(wàn)斤，總產(chǎn)值分別為2.1億元、2.2億元、3.66億元、3.78億元，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；б嫒找嫱癸@，同時(shí)帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植荔枝達(dá)8萬(wàn)畝；國(guó)家南繁生物育種專區(qū)項(xiàng)目累計(jì)完成投資2.98億元，累計(jì)流轉(zhuǎn)南繁科研用地1.76萬(wàn)畝；東方種子烘干廠竣工投產(chǎn)，參與南繁科技城建設(shè)，與三亞市共同推動(dòng)“南繁硅谷”建設(shè)。自2018年起，海墾控股集團(tuán)旗下海膠集團(tuán)搭建橡膠智慧收購(gòu)平臺(tái)，并在全省推廣，現(xiàn)全省已有14個(gè)市縣14萬(wàn)余名膠農(nóng)注冊(cè)使用該平臺(tái)，有效規(guī)避人工登記誤差，提高橡膠保險(xiǎn)賠付率，促進(jìn)海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，惠農(nóng)惠民。母瑞山農(nóng)場(chǎng)公司母瑞七隊(duì)美麗鄉(xiāng)村、紅軍旅館、紅軍大食堂等，與定安縣共同推動(dòng)紅色愛(ài)國(guó)主義教育，提升教育基地接待能力，帶動(dòng)當(dāng)?shù)丶t色旅游業(yè)發(fā)展。
墾地融合發(fā)展存在的問(wèn)題
當(dāng)前，墾地發(fā)展不充分、不平衡的問(wèn)題逐漸成為全省區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的因素，長(zhǎng)此以往，將影響全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。當(dāng)前墾地融合發(fā)展存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是墾地融合發(fā)展頂層制度不夠完善。由于農(nóng)墾管理的特殊性，農(nóng)墾改革的頂層制度中缺少了解決墾地利益捆綁和墾地雙方責(zé)任職責(zé)定位的制度設(shè)計(jì)，原有農(nóng)墾和地方在資產(chǎn)、資源和公共服務(wù)等方面權(quán)責(zé)人為割裂的矛盾沒(méi)有解決，造成了墾地之間義務(wù)和權(quán)力不對(duì)等。比如，在土地資源管控模式中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬農(nóng)墾企業(yè)，管理權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、執(zhí)法權(quán)歸屬地方政府，很容易造成資產(chǎn)占有使用權(quán)益和管理職能割裂，墾地雙方一旦存在利益沖突，墾地融合就無(wú)法成為農(nóng)墾和地方政府的共同責(zé)任。
二是墾地融合發(fā)展缺乏明晰的模式和路徑。雖然農(nóng)墾與地方政府在疫情防控、“兩違”整治、被占地收回、土地征收等方面建立了對(duì)接和工作機(jī)制，但在區(qū)域整體規(guī)劃、招商引資、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的溝通和協(xié)同不夠，真正推動(dòng)雙方協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平提升工程不多，墾地之間沒(méi)有明確的協(xié)同合作模式、具體措施和實(shí)施路徑。
三是農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較慢，對(duì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)小。農(nóng)墾區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)作物主要為橡膠等傳統(tǒng)種植作物，存在土地面積占市縣比重大、人均產(chǎn)值低的現(xiàn)象，對(duì)地方財(cái)政、稅收、就業(yè)貢獻(xiàn)較小，而社會(huì)管理和公務(wù)服務(wù)缺口大、包袱重，再加上部分農(nóng)墾企業(yè)響應(yīng)落實(shí)地方政府的中心工作不積極，工作成果達(dá)不到地方政府要求，墾地之間的矛盾在一些地方比較突出。
墾地融合發(fā)展思路
將墾地融合作為推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措。墾地融合發(fā)展是貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的重要內(nèi)容。建議省委、省政府將墾地融合發(fā)展作為貫徹落實(shí)新發(fā)展理念中“協(xié)調(diào)發(fā)展”理念的重點(diǎn)任務(wù)，將推動(dòng)墾地“空間規(guī)劃、土地利用、產(chǎn)業(yè)投資、公共服務(wù)和項(xiàng)目建設(shè)”一體化融合發(fā)展，作為海南“十四五”期間推動(dòng)區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體舉措。
充分發(fā)揮屬地政府和農(nóng)墾企業(yè)在墾地融合發(fā)展中的“錯(cuò)位”作用。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)揮好地方政府在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、資源配置等政府行政管理職能，充分利用墾區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮好墾區(qū)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)投融資主體功能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展中政府管理職能和企業(yè)市場(chǎng)主體功能有機(jī)統(tǒng)一。
聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域推動(dòng)墾地融合發(fā)展實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。重點(diǎn)圍繞墾區(qū)社會(huì)治理、空間規(guī)劃區(qū)土地利用、公共服務(wù)與重大基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目建設(shè)和招商方面，研究提出推進(jìn)墾地融合的具體舉措，將農(nóng)墾地區(qū)深度融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)墾地融合一體化和區(qū)域協(xié)同發(fā)展，真正將農(nóng)墾打造成為海南省熱帶特色高效農(nóng)業(yè)的主力軍和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎。
建立和完善墾地融合發(fā)展共贏模式的建議
建議出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)海南農(nóng)墾在自貿(mào)港建設(shè)中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記“4·13”重要講話、中央12號(hào)文件和中央、省委關(guān)于農(nóng)墾改革發(fā)展的相關(guān)文件精神，有效銜接省委、省政府《關(guān)于推進(jìn)新一輪海南農(nóng)墾改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，鞏固和深化農(nóng)墾改革成果，明確新時(shí)期海南農(nóng)墾在自貿(mào)港建設(shè)中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。
改革和完善農(nóng)墾“居”的管理模式。明確“居”的法定機(jī)構(gòu)定位，賦予“居”鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府行政管理職能，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府模式對(duì)“居”進(jìn)行管理，或推廣“法定機(jī)構(gòu)+市場(chǎng)主體”的管理模式，對(duì)區(qū)塊管理邊界相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)場(chǎng)“居”，按照行政區(qū)劃將其設(shè)置為獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，直屬市縣政府領(lǐng)導(dǎo)和管理；規(guī)范“居”的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)事項(xiàng)清單，涉墾行政社會(huì)事務(wù)由市縣政府委托“居”管理。
進(jìn)一步理順墾地之間的社會(huì)治理權(quán)責(zé)邊界。一是通過(guò)制定屬地區(qū)域內(nèi)農(nóng)墾社會(huì)職能管理工作規(guī)定，明確屬地政府和農(nóng)墾企業(yè)的社會(huì)治理權(quán)責(zé)邊界，采取分類管理模式，按墾區(qū)內(nèi)人口、居民、職工和承包戶分類進(jìn)行社會(huì)管理。二是加強(qiáng)政府對(duì)墾區(qū)社會(huì)職能屬地化管理，擴(kuò)大墾區(qū)公共服務(wù)納入屬地政府統(tǒng)籌范圍。三是墾地共同做好供水、公路養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)等后續(xù)社會(huì)職能移交。四是墾地融合開(kāi)展鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、被占地收回、警保聯(lián)控、“兩違”存量處置和巡查防控。五是疏堵結(jié)合出臺(tái)墾區(qū)居民住房報(bào)建管理辦法，理順墾區(qū)居民建房管理，解決墾區(qū)居民合理合法的住房需求。
將墾區(qū)GDP等指標(biāo)納入屬地社會(huì)經(jīng)濟(jì)核算和考核體系。屬地政府和海墾控股集團(tuán)按照區(qū)域統(tǒng)計(jì)范疇，將屬地墾區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)總值、企業(yè)投資、稅收、人口、勞動(dòng)就業(yè)等指標(biāo)納入地方政府統(tǒng)計(jì)核算范圍，建立和量化墾區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，為雙方融合發(fā)展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，并將墾區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)納入墾地融合發(fā)展和市縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核體系。
提升墾區(qū)公共服務(wù)均等化水平。一是在公共服務(wù)和重大基礎(chǔ)設(shè)施方面，要打破墾區(qū)和非墾區(qū)的界限，在鄉(xiāng)村公共設(shè)施、污水處理、醫(yī)療、教育等方面，實(shí)行墾區(qū)居民點(diǎn)和農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。二是農(nóng)墾企業(yè)要主動(dòng)配合屬地政府將墾區(qū)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入屬地政府規(guī)劃，通過(guò)“一事一議”方式探索劃撥、只轉(zhuǎn)不征等土地利用模式，促進(jìn)各農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部、作業(yè)區(qū)、生產(chǎn)隊(duì)“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升，改善人居環(huán)境。
建立墾地共贏的區(qū)域開(kāi)發(fā)模式。一是在項(xiàng)目建設(shè)和招商方面，樹(shù)立共贏理念，地方政府將農(nóng)墾企業(yè)作為區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)主體，給予平等的產(chǎn)業(yè)投資、招商引資政策，實(shí)行同等優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的舉措，利用好農(nóng)墾企業(yè)的市場(chǎng)投資功能，對(duì)符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)墾區(qū)企業(yè)將符合條件的墾區(qū)土地資源通過(guò)合法方式主動(dòng)用于市縣區(qū)域內(nèi)的招商、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和項(xiàng)目建設(shè)。二是對(duì)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，通過(guò)合作開(kāi)發(fā)、農(nóng)墾企業(yè)土地作價(jià)出資、新增建設(shè)用地自主開(kāi)發(fā)等多種方式，建立共建共享的資源開(kāi)發(fā)和收益共享模式。三是繼續(xù)推動(dòng)墾區(qū)道路、管網(wǎng)、基礎(chǔ)民生設(shè)施等公益性資產(chǎn)移交劃轉(zhuǎn)給市縣管理。
實(shí)施一批墾地融合發(fā)展試點(diǎn)示范工程。一是與三亞市共同試點(diǎn)，把屬地農(nóng)場(chǎng)土地納入三亞市整體規(guī)劃，探索墾區(qū)土地制度創(chuàng)新的政策組合模式，共同謀劃建設(shè)三亞神泉國(guó)家級(jí)旅游綜合服務(wù)區(qū)和南濱國(guó)家南繁綜合服務(wù)配套保障區(qū)一體化融合發(fā)展的示范樣板。二是充分發(fā)揮全域土地綜合整治等政策工具作用，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部融合發(fā)展共建新型小城鎮(zhèn)的新模式，引導(dǎo)農(nóng)村村民及生產(chǎn)隊(duì)職工居民向小城鎮(zhèn)聚集，助力鄉(xiāng)村振興。三是結(jié)合農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部統(tǒng)一規(guī)劃和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，共同實(shí)施存量建設(shè)用地空間置換和增減掛鉤等制度創(chuàng)新，盤活農(nóng)墾場(chǎng)隊(duì)存量資源。比如，在屯昌結(jié)合水庫(kù)移民與屬地政府共同建立南坤鎮(zhèn)中坤農(nóng)場(chǎng)片區(qū)聯(lián)合開(kāi)發(fā)的機(jī)制，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。四是以屬地政府范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)公司和海墾控股集團(tuán)專業(yè)產(chǎn)業(yè)公司為主體，共同探索農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品流通、品牌營(yíng)銷等墾地產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式。如在三亞、樂(lè)東由屬地政府投資平臺(tái)與農(nóng)墾企業(yè)共同組建南繁產(chǎn)業(yè)公司、熱帶果蔬營(yíng)銷公司等，開(kāi)展熱帶高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作等。
(作者系海南省農(nóng)墾投資控股集團(tuán)黨委副書(shū)記、總經(jīng)理)
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