摘要：項目建設(shè)需要使用區(qū)位條件較好的土地，農(nóng)墾國有土地往往成為項目建設(shè)征地收地的“優(yōu)先目標(biāo)”。按現(xiàn)有政策和模式實施土地征拆安置補(bǔ)償，無法保障被用地人生活水平不降低，急需改革創(chuàng)新征拆辦法措施。本文梳理了部分墾區(qū)用地拆遷補(bǔ)償安置的實踐經(jīng)驗，并從多元混合補(bǔ)償、長遠(yuǎn)分期補(bǔ)償、先安置后拆遷等方面提出政策創(chuàng)設(shè)建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)墾；征地收地；補(bǔ)償安置；建議
一、項目建設(shè)征地收地在所難免
做大農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)總量“蛋糕”，不能不推進(jìn)項目開發(fā)，而項目開發(fā)對土地資源的依存度已經(jīng)日益增強(qiáng)。廣西農(nóng)墾擁有位于城市周邊的農(nóng)場土地60多萬畝，僅南寧市城郊就有8個農(nóng)場土地共38.5萬畝。圍繞做大做強(qiáng)支柱優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、建設(shè)美麗農(nóng)場，促進(jìn)農(nóng)墾集團(tuán)高質(zhì)量發(fā)展的工作目標(biāo)，廣西農(nóng)墾已實施“一核三新”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，其中“三新”中首要的就是依托項目開發(fā)土地的健康文旅產(chǎn)業(yè)。該產(chǎn)業(yè)2020年已批續(xù)建項目計劃投資10.38億元，內(nèi)含康居文旅項目用地不低于400畝；待審批項目計劃投資67.64億元，內(nèi)含康居文旅項目規(guī)劃用地不低于6.91萬畝。在6.91萬畝規(guī)劃用地中，涉及南寧市郊的明陽農(nóng)場4.6萬畝、九曲灣農(nóng)場1.36萬畝。與此同時，農(nóng)場駐在地政府收回使用農(nóng)墾國有土地每年都在0.2萬畝以上。可見，農(nóng)墾和地方做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，征收使用農(nóng)墾國有土地成為“優(yōu)先目標(biāo)”，項目建設(shè)涉及大量的征地拆遷已經(jīng)在所難免。
二、項目建設(shè)征地難點在于補(bǔ)償安置
目前廣西墾區(qū)可供盤活的存量建設(shè)用地很有限，面對新增建設(shè)用地需求，需要從承包經(jīng)營農(nóng)場土地的職工、或者承租農(nóng)場土地的職工家屬（含職工父母、配偶、子女，屬于非職工，下同）手中，將國有農(nóng)用土地收回來，轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地。這些年的經(jīng)驗表明，收回使用100畝地往往牽涉到5-10名職工，有時歷經(jīng)半年到一年還簽不了協(xié)議、用不了地。按現(xiàn)行政策，收回使用農(nóng)墾國有土地，平均每畝土地補(bǔ)償費大致10000元-20000元，每畝安置補(bǔ)助費大致15000元-30000元，每畝青苗補(bǔ)償費大致4000元左右。限于地方財力，提高用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已無太大空間；而按現(xiàn)有的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)實施，又很難做到失地職工尤其是非職工的生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障，難免埋下信訪事件的隱憂。因此，開拓其他補(bǔ)償安置門路，改變簡單的一次性現(xiàn)金補(bǔ)償方式，以確保失地職工及家屬長久安定，可謂迫在眉睫。
三、改革創(chuàng)新用地拆遷補(bǔ)償安置的探索和相關(guān)經(jīng)驗
（一）將單純貨幣補(bǔ)償改革為多元混合補(bǔ)償
失地職工及家屬往往關(guān)心“現(xiàn)在補(bǔ)給我多少”“以后怎么辦”。對此，宜采取多種手段和方法，將原來的土地物質(zhì)產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為長遠(yuǎn)的財產(chǎn)收益權(quán)利，能給職工帶來一系列連續(xù)的收益流，而且職工的收益只能高于或等于以前，不能低于以前。以這種思路安排好失地職工的基本生活保障、養(yǎng)老保險、就業(yè)等問題，同時統(tǒng)籌考慮家屬的基本生計和就業(yè)，才可以根本解決補(bǔ)償安置難題，而且確保社會穩(wěn)定。
1.廣東經(jīng)驗。被用地人參與政策惠及的建設(shè)用地開發(fā)。廣東省政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號)明確，“依法收回國有農(nóng)場（含華僑農(nóng)場）、林場土地，因失地職工確有需要安置留用地的，參照本意見執(zhí)行?！睋?jù)此，廣東農(nóng)墾用好用足相關(guān)政策，經(jīng)與市縣政府協(xié)商，留用地（安置）按征收土地的10%-15%安排；被收回使用土地的15%以上可申請協(xié)議出讓為建設(shè)用地，交由被用地職工及家屬開發(fā)項目，解決其在內(nèi)就業(yè)和取得收益問題，既可減少農(nóng)墾企業(yè)或開發(fā)商一次性的巨額收地費用，也可保障失地職工及家屬有長期穩(wěn)定的收入來源。
2.廣西思路，貴港市嘗試對西江農(nóng)場按總用地5%-7%劃撥安排安置留用地，用以安置被用地職工；南寧市規(guī)定鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老養(yǎng)身康體、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，不改變或不破壞農(nóng)用地性質(zhì)用途的地塊，可不辦理轉(zhuǎn)用，某些存量建設(shè)用地不辦出讓也能讓被用地職工及家屬參股經(jīng)營并直接報建。地處柳州的新興農(nóng)場公司計劃用好《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》“新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制”政策，開展“旱改水”等土地綜合整治，通過整治項目創(chuàng)收，用以擴(kuò)大被用地職工的收益。
安徽農(nóng)墾推進(jìn)墾地合辦園區(qū)，在地方稅收留成、園區(qū)規(guī)劃商居用地共同開發(fā)等方面也積累了有益經(jīng)驗。
（二）將先拆遷后安置改革為“先安置再拆遷”
征地收地經(jīng)常涉及地上建筑物的拆遷。拆遷住房宜充分考慮被拆遷人能否住得上房、住上好房的問題，不宜一補(bǔ)了之。項目用地達(dá)到一定規(guī)模后，可爭取政府支持，先期建設(shè)針對被征拆職工的安置住房，以節(jié)約集約用地為原則，盡量規(guī)劃建設(shè)安置小區(qū)。要充分考慮居民的商、住、學(xué)等要素配置，確保職工的新住房居住體驗超過原住房，店面較原來的保值增值。安置區(qū)內(nèi)的農(nóng)貿(mào)市場和小商品市場，攤位優(yōu)先用于安置被征拆職工及家屬就業(yè)。尊重場域內(nèi)的傳統(tǒng)文化習(xí)俗，可在規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)科技文化區(qū)和娛樂區(qū)。
福建經(jīng)驗。仙游縣鯉南開發(fā)區(qū)讓利于民、先建后拆、先安置后遷移，消除了被征拆職工顧慮，破解了用地拆遷難題。
（三）將人員就業(yè)和社會保障納入議事日程
一是用地企業(yè)宜優(yōu)先考慮錄用失地職工“退一進(jìn)二尤其是進(jìn)三”；具備條件的，延伸照顧失地職工家屬的就業(yè)。
二是用地企業(yè)應(yīng)依靠政府加大對失地職工及其家屬的再就業(yè)培訓(xùn)力度，增強(qiáng)其就業(yè)技能。
三是宜優(yōu)化失地職工及其家屬的社保辦法和路徑，從住房、醫(yī)療、子女上學(xué)、困難救助、扶貧、低保等方面完善對其社會保障。
（四）將一次性支付補(bǔ)償改革為長遠(yuǎn)分期補(bǔ)償
在發(fā)放部分現(xiàn)金滿足失地職工生活所需以及自主創(chuàng)業(yè)急需資金之外，可以考慮將大部分資金集中起來，成立失地職工補(bǔ)償款基金，存入金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行保值管理，從中按月給失地職工發(fā)放補(bǔ)償金，避免失地職工一次性獲得大額補(bǔ)償安置資金后的非理性消費，造成三五年后“坐吃山空”的窘境。
（五）將單純消費性補(bǔ)償改革為生產(chǎn)性補(bǔ)償
失地職工獲得的現(xiàn)金補(bǔ)償，如果作為消費支出或單純作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金，全部交給失地職工使用，將會造成使用的盲目性和短期行為。宜考慮一部分交給職工，作為生活費用和自主創(chuàng)業(yè)的啟動基金；另一部分集中起來，作為股金投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
廣東經(jīng)驗。省政府有關(guān)指導(dǎo)意見指出：采取“土地補(bǔ)償費入股或土地入股等途徑和方法解決好被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題”。
湖南經(jīng)驗。汝城縣廈蓉高速路征地拆遷，在規(guī)劃商住新區(qū)時，吸引職工及家屬以補(bǔ)償費入股，合伙興建竹木加工廠等項目，創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實體，發(fā)展經(jīng)營性物業(yè)。職工及家屬可以進(jìn)工廠、在企業(yè)務(wù)工取得工資收入，還可分享這些項目的紅利。
四、政策創(chuàng)設(shè)建議
中央農(nóng)墾改革發(fā)展文件明確指出：“嚴(yán)禁擅自收回農(nóng)墾國有土地使用權(quán)，確需收回的要經(jīng)原批準(zhǔn)用地的政府批準(zhǔn)，并按照有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償，妥善解決職工生產(chǎn)生活困難，依法安排社會保障費用?！庇捎诮?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，收回使用農(nóng)墾國有土地在所難免，因此，在國家層面明確農(nóng)墾國有土地拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)政策安排，很有必要。基于上述部分墾區(qū)的改革探索和有益經(jīng)驗，筆者提出以下政策創(chuàng)設(shè)建議。
（一）支持多元混合補(bǔ)償
收回使用國有土地涉及多方重大利益，墾地宜協(xié)同擔(dān)當(dāng)，不宜由農(nóng)墾唱獨角戲。
1.鼓勵農(nóng)墾企業(yè)與市縣政府合作，將農(nóng)墾土地納入地方各類規(guī)劃，依法依規(guī)合作開展用地開發(fā)。
2.明確各地政府在收回使用農(nóng)墾企業(yè)國有土地時，因地制宜做好職工群眾補(bǔ)償安置的責(zé)任：“征地三費”和社會保障費用不低于征收農(nóng)民集體土地各費補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時按征地量的15%-20%給農(nóng)墾企業(yè)安排安置留用地，用于商住開發(fā)，滿足被用地職工群眾就業(yè)或取得穩(wěn)定收入；政府出讓農(nóng)墾土地，扣除上繳中央的和出讓業(yè)務(wù)費外，其余收益按項目建設(shè)和財政預(yù)算渠道全部用于農(nóng)墾企業(yè)補(bǔ)償、職工安置、生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)田基本建設(shè)。
（二）支持先安置后拆遷
1.征拆涉及房屋和其他需要回建的建（構(gòu)）筑物，支持和推廣“先安置后搬遷再拆遷”模式，創(chuàng)立提前規(guī)劃提前建設(shè)的“應(yīng)急啟動機(jī)制”，對于拆遷戶安置建設(shè)涉及的規(guī)劃、用地、建設(shè)立項、報批報建、產(chǎn)權(quán)登記開通“綠色通道”和“一站式服務(wù)”。
2.被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人可以對被拆遷人調(diào)換房屋產(chǎn)權(quán)。
（三）支持非職工人員就業(yè)和社保
1.非職工的就業(yè)安置，由屬地市、縣（區(qū)）政府牽頭，農(nóng)墾企業(yè)全力配合。
2.支持非職工到墾地合作開發(fā)的園區(qū)企業(yè)就業(yè)，政府給予園區(qū)就業(yè)補(bǔ)助。
3.免費為非職工舉辦就業(yè)、再就業(yè)培訓(xùn)。
4.支持非職工自主創(chuàng)業(yè)，對注冊個體工商戶或創(chuàng)辦企業(yè)并運營的，政府給予獎補(bǔ)。
5.確實無法就業(yè)的，政府將其納入城市低保、社會救助對象，為其辦理城市居民統(tǒng)一的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險。
（四）合理安排生產(chǎn)性補(bǔ)償和長遠(yuǎn)分期補(bǔ)償，建立補(bǔ)償資金和基金管理機(jī)制
1.土地補(bǔ)償費的主要部分用于農(nóng)墾企業(yè)農(nóng)田基本建設(shè)、土地整治、生產(chǎn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)；一部分用于補(bǔ)充職工社會保險費用。其余的土地補(bǔ)償費和全部的安置補(bǔ)助費用于職工安置工作和社會保險費用繳納及生活補(bǔ)助；要按一定年限逐年發(fā)放，不能一次性發(fā)完用完。青苗附著物補(bǔ)償費可一次性發(fā)給物主，由其自由支配。社會保障費專門用于職工社保開支，用地獎勵費用于企業(yè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
2.支持企業(yè)成立失地職工補(bǔ)償款基金，存入金融機(jī)構(gòu)保值管理，并書面形成管理制度，經(jīng)職工大會或職代會審議通過，并公示無異議后予以實施。農(nóng)墾企業(yè)使用土地補(bǔ)償費或安置補(bǔ)助費等用于理財活動，事先須經(jīng)職工大會或職代會審議通過該理財具體方案，嚴(yán)格遵循安全性原則，確保將風(fēng)險降到最低。
3.各級自然資源、國資管理部門要督促并規(guī)范農(nóng)墾企業(yè)組織合理使用三項補(bǔ)償費，以及社會保障費、用地獎勵費和用地相關(guān)的其他費用，對諸費的使用進(jìn)行監(jiān)督和定期檢查。
五、營造和諧用地環(huán)境
項目建設(shè)征地拆遷安置補(bǔ)償涉及農(nóng)墾企業(yè)、職工和家屬、屬地政府等多方的重大利益，營造和諧的用地環(huán)境，對于保障社會和諧穩(wěn)定至為重要。
1.尊重失地職工及家屬的意見，不搞強(qiáng)制和一刀切。對于一些比較注重眼前利益，以及要價高、除貨幣以外的其他補(bǔ)償方式不愿意接受的職工群眾，要耐心宣傳有關(guān)土地管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的法規(guī)政策，開展說服教育。
2.引導(dǎo)被用地職工及家屬以入股等方式參與用地項目及配套設(shè)施建設(shè)。農(nóng)墾企業(yè)要配合政府進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)劃、科學(xué)集約用地，不能由被用地職工及家屬私搭亂建，形成新的“城中村”或所謂“小產(chǎn)權(quán)房”。
3.農(nóng)墾企業(yè)要依規(guī)管理使用征地拆遷安置補(bǔ)償各項資金，在確保安全性前提下實現(xiàn)合理的增值收益，筑牢多元混合補(bǔ)償安置職工及家屬的物質(zhì)基礎(chǔ)。
（作者單位：廣西農(nóng)墾集團(tuán)有限責(zé)任公司）
責(zé)任編輯：蔡基松
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